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华夏时报（chinatimes.net.cn）记者杨仕省 北京报道

土改依然坚持渐进式改革。

12月23日提请全国人大常委会审议的《土地管理法》、《城市房地产管理法修正案草案》删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

同时，现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改。

“从整体看，这个政策的全面落地是集体土地利用探索的一大步，对全国土地制度的未来加速改革具有巨大的意义。”中原地产首席分析师张大伟向《华夏时报》记者表示。

张大伟认为，这个政策并非第一次落地，多年前已经有试点。2015年2月,北京大兴等33县(市、区)被原国土部确定为集体经营性建设用地入市的试点地区。2016年1月，北京市赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得名称为“2号地小B地块”40年的土地使用权，这成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。

全国其他城市也有类似尝试，但整体看，数量不多。张大伟称，此次《土地管理法》的修改，主要影响的是非住宅类经营性土地。

并未解决农民土地权问题

“土地法修改，就目前放出的消息来看，并未解决农民土地权问题，还是采用了比较保守的渐进式改革。”12月24日，北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇告诉《华夏时报》记者。

土地改革从来都是一块硬骨头。在杜兆勇看来，农地的核心问题是，一、是否划小核算单位，即是否推动地权属于农民。二、是否继续限制农民的占有、使用、处分、收益权。目前，“只是对农村集体建设用地进一步放宽，还远不是解放对农地的严格管制，这实际是限制农民土地所有权的市场经济属性，更不是与国家土地所有权平起平坐，对楼市无明显影响。”杜兆勇说。

时隔14年，土地管理法再度修订，不变的是，我国将继续坚持现行土地管理法关于土地所有制的规定，全面强化对永久基本农田的管理和保护，在征地补偿标准、宅基地审批等问题上只做加法、不做减法，确保法律修改方向正确。

这一轮土地改革始于2014年12月。当年12月2日，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被解读为农村土改三箭齐发。

目前，土改成效不错。截至目前，33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

在过去，如果城市要扩大，建设用地不够的做法，就是简单粗暴的征地，把集体所有的土地变成国家所有，再“招拍挂”。而转让土地的收入一直是财政收入的重要组成部分，而农民却因被低价征地，剥夺农民享受土地升值的红利。

但这次修法改变了，那就是不再“必须国有”。这意味着，农民可以直接从土地升值中获得更多的收益了。

从目前试点情况来看，集体经营性建设用地入市后的用途主要是工商业、服务业、旅游业，有一些地方在获得国土部许可后开始进行公租房和廉租房建设，目前的试点还没有允许集体经营性建设用地进行商品房建设。因此，后续公租房、廉租房市场的供给会增加，但商品房价格估计不会有太多的变化。

供地模式有所松动

在张大伟看来，非农建设用地，也就是集体土地的“所有权、承包权、经营权”三权分置是农村改革的一大步，赋予了农民和农村集体的更多权益和收益。

据了解，过去从事非农业建设使用土地的必须国有化，也就是必须经过地方政府收储后，按照用途“招、拍、挂”使用。

“地产政府占有了过多的土地收益，而农民与农村集体的土地收益较低。”张大伟说，时至今日，随着社会的进步和经济发展的不断壮大，“招、拍、挂的土地制度”弊病日益暴露，这可以说是过去几十年，各地对土地财政的依赖有增无减。

在专家看来，农村土地的供地模式有所松动，市场的门已经打开。按照直接出让的规定，也使得征地的成本和环节减少，这是利好降低土地的基准价格的。此类土地后续用途很大一部分是用于租赁用房建设的，这是利好对高房价的对冲的。

梳理不难发现，对建立城乡统一的建设用地市场来说，中财办原副主任、全国政协经济委员会副主任杨伟民是一个积极的推动者。今年11月杨伟民在某公开场合指出，推进城镇化，离不开建立城乡统一的建设用地市场。“农村集体土地改革在思想上再解放一点，在不改变农村建设用地集体所有制前提下，通过所有权与使用权分开的产权制度改革，解决城乡建设用地的市场分割问题，实现与国有土地同等入市，同权同价，最终实现城乡建设用地市场的统一。”杨伟民说，允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，他的收入可以用于在城市购房的初始资金，同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。

“建立城乡统一的建设用地市场，这绝不是一蹴而就的的事情，需要试点再试点，多总结经验。”12月25日，中国土地学会一位退休的专家这样对《华夏时报》记者表示，建立城乡一体化市场才是终极目标——到2020年城乡统一的建设用地市场基本建立，兼顾国家、集体、个人的资源收益分配机制基本形成，土地增值收益投向“三农”力度更大。

责任编辑：徐芸茜 主编：陈岩鹏